El presente trabajo fue publicado en el libro: “Corrupción y Transparencia – Informe 2.015” – Editorial Eudeba, 1° Edición en Julio 2.016 (*) y fue actualizado en el día de hoy.
En el intentamos describir la situación de la publicidad oficial en nuestra provincia.
Durante años la publicidad oficial es utilizada en nuestra provincia, como un sistema de premios y castigos afectando así la libertad e independencia de medios y periodistas. En los últimos años venimos observando que el uso abusivo y distorsionado de la pauta se ha intensificado de una manera escandalosa. Durante la gestión de Juan Manuel Urtubey y durante los primeros meses de la gestión de Gustavo Sáenz se gastaron partidas millonarias sin ningún criterio objetivo de reparto y sin ningún tipo de control.
Juan Pablo Rodríguez en su momento, como responsable del reparto de la pauta, y Víctor Lamberto, Secretario de Prensa en la actual gestión de gobierno, reconocieron expresamente que la pauta se distribuye sin ningún criterio objetivo de reparto, como lo ponemos de resalto en este artículo.
Páginas de internet que reciben pautas mensuales de $ 700.000, programas de TV que reciben pautas superiores a los $ 200.000 por mes, sin contar las pautas millonarias que reciben determinados canales de televisión, diarios, y radios en nuestra provincia que no guardan relación con los precios de mercado de la publicidad, son sólo la muestra de un sistema ilegal de subvención económica de medios que deberá ser investigado por la justicia y al que se le debe poner un punto final.
En las últimas semanas ingresaron a la Legislatura distintos proyectos de ley que proponen una regulación de la distribución de la publicidad oficial (me refiero al proyecto de Carlos Zapata, cofirmado por los diputados Julio Moreno, Héctor Chibán, Gladys Moisés, Cristina Fiore; al proyecto de los diputados Enrique Daniel Sansone y Adrián Valenzuela y al proyecto del diputado Marcelo Rubén Oller Zamar).
Es auspicioso que ello haya sucedido. De sancionarse una ley sobre esta materia, no solamente habremos saldado una deuda con nuestra sociedad, sino que además habremos dado un paso fundamental en la ardua tarea de fortalecer nuestra democracia.
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¿Qué es la Publicidad Oficial?
Es un principio básico que en una República los actos de gobierno son públicos. Para cumplir con tal postulado es necesario que los Estados establezcan adecuados canales de comunicación con la ciudadanía a fin de que la misma tenga la posibilidad efectiva de informarse acerca de la gestión de la cosa pública. Sin la debida información, no es posible la participación ciudadana en los asuntos públicos y sin ella no es posible la democracia.
Algunos de esos canales de comunicación habilitados prácticamente desde los orígenes de nuestras organizaciones gubernamentales, como los Boletines Oficiales resultan hoy insuficientes por su escasa penetración.
Ante esa circunstancia debieron los Gobiernos buscar y habilitar nuevos canales a fin de lograr comunicar con eficacia sus actos de gobierno. Entre otras posibilidades, en nuestro país y en nuestra región es la Publicidad Oficial el canal al que en mayor medida se ha recurrido para comunicar la gestión de gobierno, junto con otros, por supuesto, tales como las agencias de noticias estatales , los canales y radios estatales, etc.
La publicidad oficial es un contrato
Podemos definir a la publicidad oficial como el contrato celebrado entre el Gobierno y un medio de comunicación en virtud del cual éste se obliga a publicar o difundir el mensaje que el Gobierno le encomiende a cambio de un precio en dinero.
Ese mensaje debe reunir determinadas características para evitar distorsiones. Como han señalado voces autorizadas, ese mensaje debe ser necesario, útil y relevante para el público, “no debe promover – explícita o implícitamente – los intereses de ningún partido político ni del gobierno, ni estar al servicio de destacar sus logros de gestión”, ya que en esos casos no estaríamos en presencia de publicidad oficial, sino de propaganda política.
La publicidad oficial por otra parte debe cumplir una determinada función o finalidad, también para evitar distorsiones. Su finalidad o función es ser un canal de comunicación entre el Gobierno y la ciudadanía. El precio que por la publicidad contraten los Gobiernos con los medios no debe ser mayor al precio que por el mismo espacio pagan los anunciantes privados.
La publicidad oficial no debe ser utilizada como un medio para sostener económicamente a medios y periodistas.
Por último, la publicidad oficial debe ser distribuida de manera equitativa, transparente y bajo criterios objetivos, ello para evitar que la misma sea utilizada por los Gobiernos como un sistema de control o de disciplinamiento, mediante la asignación o retiro de pauta publicitaria para beneficiar a medios y periodistas afines y para castigar a los críticos.
El uso distorsionado de la publicidad oficial
En la práctica encontramos que en nuestro país, la publicidad oficial ha sido utilizada de manera distorsionada y abusiva. La falta de normas regulatorias facilitó tal situación.
En los últimos años el Gobierno Nacional ha invertido partidas supermillonarias para realizar propaganda política, para crear y sostener económicamente a medios paraoficiales, para ganarse la afinidad de otros medios mediante la asignación generosa de pautas. Ha sido utilizada también como un sistema de castigo a los medios críticos, mediante la quita o el retiro de pauta. Los distintos pronunciamientos judiciales que se han dictado en la última década, desde el caso “Editorial Río Negro” (Corte Suprema de Justicia de la Nación, año 2007) a la fecha dan cuenta de esa lamentable realidad.
Ese estado de cosas, es posible afirmar, se replica también en distintas provincias argentinas. Salta, como veremos no es la excepción.
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La situación en Salta
2.1 La falta de regulación específica
En Salta la distribución y contenido de la publicidad oficial no se encuentra regulada de manera adecuada. Ello ha permitido que la misma sea utilizada para fines que le son ajenos.
Es común en Salta que los recursos destinados a la publicidad oficial sean utilizados para la autopromoción del Gobierno y de sus funcionarios. Es una práctica común y naturalizada la difusión de spots televisivos y radiales, por ejemplo, protagonizados por los propios funcionarios con un contenido netamente propagandístico, práctica que se intensifica en épocas electorales.
Eso en cuanto al contenido, en cuánto a la distribución, la falta de regulación adecuada ha permitido que la pauta oficial sea utilizada como un sistema de sostenimiento económico de medios y de periodistas que necesitan totalmente de ella para subsistir, ello ante la falta de anunciantes privados, quienes optan por concentrar su inversión publicitaria sólo en medios de reconocida trayectoria y audiencia.
También la falta de regulación de la distribución ha permitido que la pauta oficial sea utilizada como un sistema de premios y castigos. Existen en Salta un gran número de medios y periodistas que reciben importantes recursos que no guardan, ni en lo más mínimo, relación con su contraprestación publicitaria y otros, que a pesar de su trayectoria y penetración, por su línea editorial crítica al Gobierno han visto mermados o bien desaparecer sus ingresos publicitarios del Gobierno.
2.2 La falta de transparencia y control
A la falta de normas, se suma la falta de transparencia y la falta de control por parte de los órganos competentes para hacerlo, como la Legislatura y la Auditoría General de la Provincia.
El Gobierno no publica en sus páginas oficiales sus gastos publicitarios y en los últimos años los dispositivos de control habilitados por la ley para el control, en los hechos no funcionan. La Legislatura no recibe información sobre gastos de publicidad, como lo venía haciendo hasta el año 1.999 y la Auditoría no realiza ninguna acción de control sobre la Secretaría de Comunicación de la Provincia. El último ejercicio auditado del área corresponde al año 2.005. Este estado de cosas contribuye distorsiones y abusos en esta materia. A continuación desarrollamos estos puntos.
- Normas sobre regulación de publicidad oficial en Salta: Se acatan pero no se cumplen
La distribución de la publicidad oficial se encuentra en Salta formalmente regulada por el decreto Provincial 57/02 que consta de dos breves artículos. El decreto 57/02 establece en sus considerandos que “…a los efectos de resguardar adecuadamente el derecho constitucional de libertad de expresión y el acceso a los ciudadanos a ser informado desde una amplia diversidad de opiniones, corresponde efectivizar la publicidad de los actos de gobierno a través de los medios de mayor audiencia o penetración en cada localidad a la que esté destinada a abarcar.”
Consecuentemente con ello el art. 1º establece que: “…la difusión de normas y actos de gobierno que efectúe el Estado se hará respetando como pauta orientadora, la distribución de las contrataciones entre los medios de mayor audiencia y penetración en las localidades destinatarias, procurándose la mayor difusión a través de la más eficiente aplicación de los recursos disponibles.”
El art. 2º del Decreto 57/02 establece que “La Secretaría de Prensa y Difusión deberá elaborar y mantener actualizado un listado de medios en los que se reflejen las pautas establecidas en el artículo precedente.”
Sin embargo en los hechos esta norma ha caído en desuso. Entre otras circunstancias por las razones a las que más abajo hago referencia.
Con el objeto de conocer el grado de cumplimiento del decreto 57/02 solicité en el año 2.012 a la Secretaría de Comunicación una serie de documentos, entre otros, la lista de medios que se hubiese elaborado en cumplimiento de lo dispuesto por esa normativa.-
La reticencia de la Secretaría de Comunicación de la Provincia de Salta, me obligó, en marzo de 2.012, a interponer una acción de amparo ante la Justicia.
El 4 de junio de ese año, el Juzgado en lo Civil y Comercial de 8° Nominación a cargo de la Jueza Beatriz Olmo de Perdiguero resolvió hacer lugar a la demanda y ordenó a la Secretaría de Comunicación a entregar la información debidamente documentada.
La Secretaría de Comunicación ante el dictado de la sentencia se vio forzada a reconocer que jamás se había elaborado listado alguno de medios a pesar de los dispuesto por el Decreto 57/02, ya que según afirmó “nunca existió ni existe en la actualidad ningún organismo oficial o empresa privada que realice este tipo de mediciones de audiencia en la Provincia de Salta. Solamente IBOPE Argentina es la única medidora de audiencia existente en nuestro país, la que no realiza mediciones en la Provincia de Salta”
Por estas circunstancias, la distribución de la publicidad oficial no se lleva a cabo en Salta bajo ningún parámetro objetivo. Sólo se encuentra sujeta a la discrecionalidad del Gobierno.
En una entrevista televisiva llevada a cabo el 6 de julio de 2.012, el propio Secretario de Comunicación de aquel entonces, Lic. Juan Pablo Rodríguez, luego de que reconociera que el Decreto 57/02 era de cumplimiento imposible, fue consultado sobre el criterio de distribución que utiliza la Secretaría para distribuir la pauta:
“Hay criterios que se utilizan…podremos estar de acuerdo o no con esos criterios…”, respondió.
¿No hay un criterio objetivo entonces? , se le repreguntó. “Honestamente hay de todo. – contestó- Nosotros podemos hacer mea culpa en algunas pautas que asignamos y no tenemos problemas en decirlo.”
A principios de este año realicé el mismo requerimiento al Gobierno de Gustavo Sáenz. El Secretario de Prensa, Víctor Lamberto, respondió el 17 de marzo de 2020, “…que se está elaborando la modalidad de dar cumplimiento al Decreto 57/02”, una respuesta que contrasta con la realidad, si observamos que durante su primer año de gestión, Gustavo Sáenz, utilizó recursos millonarios de manera discrecional y abusiva, sin observar ningún parámetro objetivo a la hora de asignar pautas, siguiendo así las malas prácticas de su antecesor.
2.4 Los gastos en publicidad en Salta, un secreto de Estado. Los primeros informes.
Los gastos en publicidad oficial no son dados a conocer por el Gobierno Provincial, como sucede – aunque de manera imperfecta – a nivel nacional.
Desde el año 1.990 y hasta el año 1.999 estuvo vigente la Ley Provincial N° 6.583 cuyo artículo 85 establecía la obligación de la Administración Pública de informar mensualmente “los pagos en publicidad y su destinatario”
Esa norma fue derogada en septiembre de 1.999 por la Ley Provincial 7.062 y desde esa fecha fracasaron los distintos proyectos legislativos que se presentaron para restablecer esa obligación de rendición.
La supresión del artículo 85 dispuesta en el año 1.999 y mantenida en el tiempo hasta la fecha, ha provocado que la Legislatura Provincial se vea privada, desde entonces, de un valioso y eficaz mecanismo de control, en un ámbito tan sensible como lo es el de la publicidad oficial.
Los gastos en Publicidad Oficial, por estas circunstancias son desde entonces en Salta prácticamente un secreto de Estado. Ese estado de cosas logró revertirse en gran medida gracias a diversas acciones de amparo que presentamos ante la Justicia ante la oposición del Gobierno de brindar información (Casos Virginia Cornejo c/ Secretaría General de la Gobernación del año 20.10 y Guzmán Gonzalo c/ Secretaría de Comunicación del año 2.012)
Las sentencias favorables dictadas en tales procesos permitieron que en lo sucesivo, la Provincia abandonara su actitud reticente a brindarnos información cuando la misma le era requerida, lo que nos permitió, sin necesidad de recurrir a la Justicia, realizar un monitoreo de los gastos publicitarios de manera ininterrumpida desde el año 2.012, monitoreo que venimos publicando desde aquel entonces y hasta la fecha en Saltatransparente.com.
Luego de que tomara estado público nuestros primeros informes que pusieron en evidencia un sistema de financiamiento de la prensa polémico por su falta de reglas y por su falta de objetividad, y ante una opinión pública adversa, el Gobernador de la Provincia anunció en la Asamblea Legislativa del 1 de abril del 2.012 que el Ejecutivo enviaría un proyecto de ley para regular la distribución de la publicidad oficial. Sin embargo tal proyecto nunca se presentó.
Algo parecido, sucedió hace pocas semanas con el actual Gobernador Gustavo Sáenz, quién ante la crítica adversa de la ciudadanía generada luego de que diéramos a conocer sus gastos de publicidad durante los primeros siete meses de su gestión, manifestó públicamente que esperaba que los legisladores trabajaran pronto en un proyecto de regulación de la publicidad.
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La falta de control en Salta
Tampoco existe control sobre la gestión de los recursos destinados a la publicidad oficial. La legislatura, como arriba mencionamos, no recibe informes sobre la materia desde que se derogara la norma que establecía la obligación del Ejecutivo de informar mensualmente esos gastos.
Por su parte la Auditoría General de la Provincia desde hace 12 años que no audita la distribución de la publicidad oficial.
El último informe sobre la materia fue publicado en junio del año 2.007 y corresponde al ejercicio 2.005
En aquella oportunidad la Auditoría denunció la falta de aplicación del Decreto 57/02. Señaló que la entonces Secretaría de Prensa (hoy Secretaría de Comunicación) “no posee un mecanismo que le permita conocer cuáles son los medios de mayor audiencia y penetración, según lo exigido por la normativa vigente” y que la Secretaría “incumplió con las normas impuestas (por la ley 6838) para las contrataciones directas.”
Irregularidades estas que aún persisten.
La falta de normas, la falta de transparencia y la falta de control por parte de los órganos encargados de hacerlo han dado ocasión a que los gastos de publicidad oficial puedan realizarse en un ámbito de absoluta discrecionalidad, lo que posibilita, a su vez, la censura indirecta de los medios de comunicación social.
En los últimos años se han distribuido importantes recursos entre medios y periodistas, excediendo incluso lo previsto presupuestariamente. De esta manera, de hecho el Gobierno ha creado un conglomerado de medios oficialistas que le ha permitido en gran medida manipular la información que llega a la ciudadanía.
En el año 2.012, el Gobierno de la Provincia presupuestó un gasto en publicidad de $ 35.020.000 y gastó $ 48.562.492; en el 2.013, se presupuestó $ 43.973.000 y se gastó $ 67.916.291; en el año 2.014, el presupuesto asignado a publicidad fue de $ 57.553.000 y se gastó $ 94.630.350.-
En el 2.015 fue de $ 84.919.433 y se gastó $ 151.089.132, en el 2016 fue de $ 123.960.176 y se gastó $ 174.882.648, en el 2017 fue de $229.424.059 y se gastó $ 273.941.759.-
En el año 2018 el gasto en publicidad oficial fue de $ 294.797.263,19 y de $ 859.087.394,93 durante el 2019.-
En los primeros siete meses del 2020, el gasto publicitario del Gobierno de la Provincia fue de $ 239.930.329.-
- El Caso “Gonza”. Un punto de inflexión
El 22 de junio de 2.015, se dictó un importante pronunciamiento judicial sobre la materia, que puede ser un punto de partida hacia la regulación de la publicidad oficial de Salta.
Juan Guillermo Gonza, dueño y editor del semanario “Nueva Propuesta” sufrió durante el 2.012 una quita parcial de la pauta publicitaria que tenía asignada por parte del Gobierno de la Provincia. De los $ 12.000 que recibía mensualmente pasó a recibir $ 7.000. A los pocos meses el Gobierno resolvió el retiro total de la pauta, ésta vez no sólo del Semanario, sino también la de un programa televisivo conducido por Guilermo Gonza, hijo del editor del semanario.
La quita y posterior retiro de la pauta coincidió con la publicación en el semanario de una serie de artículos críticos al Gobierno.
Ante esta situación, que significó para el Semanario tener que reducir sus tiradas y el número de páginas de cada una de sus ediciones y para el programa televisivo directamente su levantamiento, Juan Gonza, y Guillermo Gonza iniciaron acción de amparo contra la Provincia de Salta en la que participé junto a los abogados Alejandra Gonza y Luis Gonza, como letrado patrocinante de los actores.
En su demanda los actores exigieron no solo la restitución de la pauta, sino también que se ordenase a la provincia el dictado de una norma que regule la distribución de la publicidad oficial bajo criterios de objetividad, equidad y transparencia.
La Provincia solicitó el rechazo de la acción, argumentando que la pretensión de los Sres. Gonza era exclusivamente patrimonial y que por lo tanto la acción de amparo intentada era improcedente.
El caso contó con la participación de Poder Ciudadano que se presentó como amicus curiae. En su escrito de presentación Poder Ciudadano señaló que la conducta estatal impugnada por los amparistas es violatoria del derecho constitucional a la libertad de expresión, que las disposiciones del Decreto 57/02 son insuficientes para regular la materia y que este vacío legal permite que la pauta sea utilizada como un mecanismo de control de los medios de comunicación, una forma de censura, o directamente como mecanismo para la creación de medios adeptos al Gobierno de turno.
El caso también mereció la atención de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que en su Informe de 2.014 recordó que no se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos y que la asignación arbitraria y discriminatoria de la publicidad oficial con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atentan contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidas por la ley.
Finalmente, el 22 de junio de 2.015 la Dra. Bibiana Acuña, Juez titular del Juzgado en lo Civil y Comercial de 10° Nominación del Distrito Judicial Centro de Salta, dispuso hacer lugar parcialmente a la demanda, ordenado al Gobierno a restituir la pauta oficial otorgada al Semanario Nueva Propuesta y al programa de TV Viaje de Pesca, dentro de un esquema de distribución de publicidad que respete los estándares establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos “Editorial Río Negro” y “Editorial Perfil” y exhortando a la Provincia a la consideración del dictado de una norma de carácter general que regule las contrataciones de publicidad oficial, bajo los estándares recién señalados, que garantice la libertad de prensa, contra actos que directa o indirectamente puedan afectarla.
En cumplimiento de la sentencia el Gobierno acordó con los actores la restitución de la pauta y decidió desistir del recurso de apelación que había planteado contra la sentencia.
De esta manera el fallo quedó firme y consentido.
El fallo, que sigue importantes precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (casos Editorial Río Negro, Editorial Perfil, Artear) es trascendente ya que puede implicar un verdadero punto de inflexión si la Provincia acata la exhortación que se le ha efectuado y regula finalmente mediante ley la distribución de la publicidad oficial.
- Conclusiones
La situación de la publicidad oficial en Salta que describimos en este trabajo, es probable que se replique en muchos municipios y provincias de nuestro país. La situación es preocupante ya que el uso distorsionado de los recursos publicitarios afecta la libertad de expresión y la democracia.
El trabajo para revertir este estado de cosas es arduo. Es arduo, porque no existe hoy voluntad política de los gobiernos de legislar sobre esta materia, ya que no están dispuestos a perder la cuota de poder que el manejo arbitrario y discrecional de la pauta les otorga sobre los medios y periodistas, y es arduo también, porque al mismo periodismo tampoco parece interesarle su regulación.
La falta de regulación, nos atrevemos a afirmar, beneficia a medios y periodistas por múltiples razones: A quiénes reciben importantes pautas no les interesa que una ley desmantele sus negocios, la falta de regulación les da margen a periodistas inescrupulosos para “negociar” con el Gobierno pautas a cambio de “silencios”, los medios se desenvuelven en contextos de precariedad e informalidad y la regulación de la distribución de la publicidad oficial podría dejarlos afuera del reparto (por no tener licencias o habilitaciones, o por no tener sus empleados registrados, etc.)
Si bien, como dijimos la tarea es ardua, estamos convencidos de que no es imposible. En los últimos años, y gracias al empeño de periodistas y de organizaciones como Poder Ciudadano y la Asociación por los Derechos Civiles entre otras, las malas prácticas en materia de publicidad oficial ha sido puesto en evidencia y ha logrado instalarse en cierta medida en la opinión pública logrando que ello no sea visto como algo “natural”, sino al contrario como algo que debe cambiarse.
Se ha instalado también en la agenda de legisladores y de políticos que han incluido como punto de sus plataformas electorales la necesidad de legislar sobre la materia.
Queda por supuesto camino por recorrer. Quizá sea muy optimista, pero creo que los pasos iniciales y más importantes ya han sido dados.
Gonzalo Guzmán
*La Publicidad Oficial, situación en Salta”, Gonzalo Guzmán, publicado en “Corrupción y Transparencia – Informe 2.015” – Editorial Eudeba, 1° Edición Julio 2.016 (ISBN 978-950-23-2618-4), actualizado al 27/10/20.
